中国周边安全形势

澳门新葡亰553311b 发布者:系统管理员发布时间:2012-04-05浏览次数:167

        2011年中国周边安全形势的主要特征是,中国崛起已经成为亚太安全格局演变和地区国家间关系调整的首要因素。美国外交战略的重心加速转向亚太,继续利用海上安全问题对“雁型安全模式”进行升级,力争打造美国主导的“太平洋世纪”。亚太地区军备呈现竞赛趋势,中国周边国家利益分化重组加快。与2010年相比较,中国周边安全环境并没有明显改善,特别是以非传统安全为主要内涵的海上安全问题极为突出。

    一、中国周边安全形势的新变化

    1.海上问题矛盾激化

    海上安全成为中国周边安全形势紧张的重要来源,中国的海洋战略已成为国际社会判断中国是否和平崛起的重要指标。中国的深海战略已经触及美国的亚太乃至全球利益,周边国家借美国重返亚太之势在海洋问题上结成利益共同体抗衡中国的潜力大大增强。因此,中国的海洋安全环境进一步恶化,中国深海战略面临的压力将常态化。

    从上世纪90年代开始,特别是本世纪初,我国和周边国家海上争端不断上升。2009年以来,这个趋势更加明显和突出。尤其在南海,我国和菲律宾、越南摩擦不断。在东海也发生了中日撞船事件,中日关系一度出现严重倒退。此外,一些国际舆论大肆炒作中国发展海上力量,还有很多大国企图插手介入南海问题,以所谓“国际航行自由”抢占话语权和规则制定权。

    2011年以来,菲律宾和越南在南海问题上态度强硬,中越、中菲之间的摩擦不断,冲突升级。中国海上邻国出现“合纵连横”,共同制衡中国的趋势。美国以海上安全作为其构建“雁型安全模式”的主要“抓手”,得到日本、韩国、澳大利亚、印度等国的积极配合,南海争端国际化的趋势进一步加快。美国宣布在新加坡部署一艘近海战舰,在澳大利亚部署海军陆战队,标志着越战以来美国首次在太平洋地区扩大长期军事存在,其矛头直指中国。菲律宾和越南的强硬立场和行为不仅受美国对地区安全的承诺和支持的鼓舞,同时也有深刻的国内政治经济困境压力。在11月举行的东亚峰会上,除柬埔寨、缅甸外,其余16个国家都谈到了海上安全问题,其中很大一部分国家表示对南海的关切。

    中国海上力量的发展随着航母的试航进一步引起周边国家的警惕和关注。应对中国崛起引发的地区力量失衡,已经成为美国与周边国家最重要的课题和挑战之一。周边国家在安全上依靠美国,经济上力图分享中国经济成果的局面短期内不会改变。夸大南海争端既是美国加大亚太战略投入的抓手,也是周边国家平衡中国影响力和塑造中国未来走向的重要手段。南海争议已经成为中美战略较量的焦点,也将成为过去几个世纪以来西方世界主导权转移的一个信号。

    有必要引起警惕的是,美国对南海问题的关切与台海两岸关系联系到一起。中国台湾地区也对南海声称拥有主权,如果中国台湾因实际控制的岛屿与周边地区发生武力冲突,那么各方如何有效控制局势将是一个重大考验。总之,自1995年美国首度表示关切南海问题开始,美国的目光就没有离开过这一地区,美国的持续介入使南海地区的安全局势趋于紧张和复杂化。

    20104月,美国《纽约时报》发表《中国军队寻求扩张海军力量》一文,7月该文被日本共同社引述,引起中国和国际媒体的广泛报道。文中声称,中国政府于20103月首次向访华的美国副国务卿斯坦伯格和白宫国家安全委员会亚洲事务高级主任贝德声称,南海是关系到中国领土完整的“核心利益”,不允许任何人干预南中国海事务。而在这之前,中国只将台湾问题、西藏和新疆问题等定位为“核心利益”。

    “核心利益说”一经出台,便被国际社会不加分辨地全盘引用,成为佐证中国外交转向强势和扩张的重要论据。总体上,中国学界和各种智囊机构的态度较为谨慎,有的还提出质疑,如有军方学者撰文表示,“南海问题是中国核心利益”的提法仅见于中国个别学者的言论,并非高层领导的正式表述,更未写入国家战略性报告或者法律性文件。

    国际社会对“核心利益说”的强烈反应,表现了南海问题的复杂性以及对中国崛起的严重忧虑。国外把“核心利益说”解读为崛起后的中国在划分东亚的势力范围,中国今后的外交政策会日益咄咄逼人。国外还普遍将“核心利益说”与钓鱼岛“撞船事件”相提并论,据此判定中国将采取日趋强硬的外交政策,中国崛起会对世界秩序产生重大的不确定性。

2011年,《中国的和平发展》白皮书发表,中国官方首次明确界定了中国的核心利益。“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括:国家主权、国家安全、领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障”。通过简单的逻辑推理就可以发现,西沙、中沙、南沙的岛礁归属因涉及主权纷争,显然是中国的核心利益。

一部分西方媒体,包括若干观察家,长期以来对中国的政策主张缺乏深入了解,以片面的解读简化南海问题的多层次性。目前周边国家对南海问题的关切主要是两部分,第一是声索国的岛屿主权纷争,第二是国际性质的航行自由。20世纪80年代成型的《联合国海洋法公约》不能否认此前有关南海的历史性认识,更何况签约国对海洋法若干条款存在截然不同的认识,不存在一个对所有条款都适用的、普遍的国际规范。从国际发展态势、国内发展需求看,目前中国使用武力解决南海问题的代价过大。解决南海问题,不仅需要协调国内法与国际法,也不仅是国内不同涉海部门的协调,更需要政治信任的构建、政治勇气的决断。

2.半岛局势僵局难破

中国周边安全的最大软肋是东北亚,朝鲜半岛形势是风向标。从地缘政治的角度看,以朝鲜半岛为中心的东北亚地区是中国安全的致命弱点。历史上,1895年的甲午战争、1905年的日俄战争以及日本侵占中国东北等都在这个地区。新中国成立后,上世纪50年代的朝鲜战争以及60年代中国与苏联的珍宝岛冲突都对中国安全造成极为严重的威胁。即便是美国学者也承认,中国在朝鲜半岛的利益具有很强的合法性,包括维护中朝边界的稳定、阻止对华包围圈的形成以及显示中国和平崛起的决心与可能性。

2010年“天安舰”事件和延坪岛炮击事件后,朝鲜半岛朝韩双方的紧张对立和美日韩的武力威慑政策,不仅给政治和外交解决朝核问题的多边进程带来沉重的打击,更把朝鲜半岛推到了战争的边缘。2010年伊始,朝鲜采取了一些缓和姿态,企图缓解美日韩的高压和孤立政策,但收效甚微,朝鲜半岛的紧张状态持续存在。美日韩同盟体制的建立,使“六方会谈”在管理朝鲜半岛冲突、促进东亚区域安全合作方面的功能严重削弱,中国在朝鲜半岛问题上正面临着巨大的压力。

“天安舰”事件后,朝鲜半岛出现新的形势和局面,究其原因是韩国李明博政府对朝新政策和美国东亚战略调整互动的产物。李明博政府对朝采取“战略攻势”,主要表现为:高调宣布在今后的冲突中用武力惩罚朝鲜,基本抛弃了影响朝鲜政策的经济手段;说服美国不要与朝鲜单独接触,坚持朝韩关系改善是恢复六方会谈的前提,增加朝韩会谈的无核化内容,竭力促成韩国主导朝鲜及朝核问题解决进程的政策结果。韩国政府的强硬政策得到了奥巴马政府的支持。为实现“重返亚太”,美国强化其在亚洲的同盟体系,并对同盟进行功能拓展。“天安舰”事件和延坪岛炮击事件爆发后,美国迅速以此为契机,强化美韩同盟,坚定地站在韩国一边,支持韩国主导对朝和谈进程。

20111月以来,朝鲜对朝韩、朝美关系采取新的柔和姿态。朝鲜表示愿意同韩国进行各种形式和层次的对话,并提出无条件恢复六方会谈,以缓和美日韩同盟体制对朝的孤立和高压态势。但是,自朝韩六方会谈首席代表在20117月东盟论坛会议期间首次接触后,朝韩关系并没有任何实质性的缓和。朝鲜方面对以美国前总统卡特为首的代表团表示:在朝鲜的安全得到美国某种程度的保障前,朝鲜不会放弃核武器。从20119月起,朝鲜半岛紧张局势进一步缓解。美国和韩国调整了对朝鲜的政策,提供了紧急救灾援助。但对于重启六方会谈来讲,目前最大的障碍在于美、日、韩三方要求朝鲜采取所谓的“事先措施”。因此,六方会谈在李明博任期内可能难以恢复,僵局难以破角军。

美日韩体制的对朝政策以威慑、遏制和防范朝鲜为主,不排除一些试探性的双边接触。一味坚持美日韩同盟协调体制,可能令朝鲜半岛的僵局难以打破。尤其是李明博政府的所谓“朝鲜崩溃论”阴魂未散,改头换面地对“脱北者”(脱离朝鲜的朝鲜公民)问题进行炒作。如果朝鲜半岛紧张状态长期化,损害的将是有关各方的利益。

当前,朝鲜在恢复和发展国民经济方面继续取得令人瞩目的新进展,各方要实事求是地认识朝鲜的政治与经济状况,加强区域合作的力度。特别需要加以注意的是,美国学者已经开始注意到朝鲜政治精英与国内普通民众的差异,希望通过差异化对朝政策来弱化其安全威胁。

20111217日,朝鲜领导人金正日去世,给朝鲜半岛局势带来新的不确定性,但同时也意味看历史性机遇的来临。如果朝鲜沿着金正日的既定方针顺利往前走,加强经济建设和国际交流,而韩国政府又能以善意的姿态维护朝鲜半岛和平与稳定,那么一个良性周期的开始也是可以期待的。

3.日本“远交近攻”加强日美同盟

2011311日,日本东北部发生特大地震、海啸和核泄漏三重灾害。日本大地震的国际救援行动以及日本接受救援的情况,清晰地反映出日本对外关系的亲疏远近排列顺序。即日美同盟为中核;第二层次为间接的盟友,主要是美国同盟旗下的英、法、韩、澳大利亚、中国台湾等国家和地区;第三层次为与日本历史渊源甚深且有共同价值观的东南亚国家;第四层次为能够对中国实力起制衡或牵制作用的俄罗斯、印度、蒙古等国。具体来说,处于中核的日美同盟关系在快速协调应战能力方面彰显了无与伦比的优越性。第二层次的间接盟友也发挥了快速集结的配合救助优势。第三层次的关系主要体现了“情感投资反哺回馈”的良友关系。第四层次则主要起平衡手的作用,而上述四个层次均具有明显针对和遏制中国的战略意图。虽然中国在大地震后对灾情深切关注,物资方面予以大力援助,但是日本在选择接受中国的援助时甚为谨慎。从日本领纳其他国际赈灾救援的态度上,充分显示了其现代版的“远交近攻”策略。

日本的特大震灾也加速了亚太地区国际关系的调整。此次地震对日本经济、地区安全形势造成重大影响,并且进一步拉大了与亚洲经济第一大国中国的实力差距。中日整体经济数据表明,日本进一步依赖中国,但是在高端技术产业领域中国仍然依赖日本,从日本汽车零部件的供应情况看,美国市场、“四小龙”市场要比中国、东盟市场更加高端。或许正是整体依赖但部分占据优势地位的这种局面,影响了救灾外交在消弭中日两国的不信任中的作用。灾后日韩两国的互动表明,双边关系已经摆脱了那种因历史问题纠缠不清、双方均试图改变对方的混乱期,正朝着承认不同、开始倾听和询问的整合期阶段发展。

灾难进一步加强了美日同盟关系。2010年,来自冲绳的强烈反对阻碍了日本政府执行关于普天间基地搬迁问题的协议。日本大地震发生后,驻日美军迅速、大规模的救灾行动使日本民众看到美日同盟的作用,在一定程度上缓和了日本民众对美军基地的情绪,弱化了冲绳对基地搬迁的反对声浪,有利于同盟关系的稳定。地震证实了日美同盟体系具有相当强的协调能力、相当快速的反应能力。从军事运作的角度看,在很短的时间内,日美两国政府可以调动极大力量的军事效能,这不得不令人深思。

灾后上台的日本首相野田佳彦视美日同盟为日本外交基轴的立场,也有助于美日同盟的深化。借助于美国的扶持,日本在新防卫大纲中提出了“机动防卫能力”概念,扩充了包括西南地区在内的防卫态势,重点部署海上力量,加强情报收集及警戒监视活动。目前的美日同盟已经远远超出了军事范畴,而是一个包括政治、军事、信息共享等内容的新框架。按照美日安保条约的规定,美国的目的不仅仅是日本,也包括周边国家。虽然日本和美国在扩展国家利益时,双方存在一定的冲突,但是日美之间由于价值观一致,不存在根本性的冲突,能够在互相协调的基础上解决矛盾、提高共同利益。

4.战略忧虑刺激军备竞赛

进入21世纪后,中国与周边国家的军费开支整体上都保持了增长的态势,这种态势可能会在较长一段时间内持续下去。目前,美国是全球绝对的军事霸主,带给全球最大的不确定性;俄罗斯正在不断加强和巩固军事强国地位;印度推动全方位进攻性军事战略,成为中国周边的“上升性威胁”因素;东南亚各国纷纷加强军备建设,尤其是海上力量。从长期来看,各国军费开支不断增长的态势不利于亚太安全互信的建设,可能使亚太地区陷入军备竞赛的“恶圈”之中,使业已存在的安全困境更加恶化。

在周边国家眼里,中国军费开支的增长幅度过快,而中国的意图有很大的不确定性,由此带来焦虑感的上升,中国“军事威胁论”被放大。虽然美国军费开支和军事实力远远高于中国,但绝大多数周边国家对中国的防范意识更强,这主要表现为:澳大利亚已将军事防御重心放在中国;东南亚国家对中国的防范意识普遍较强,尤其是与中国有领土领海争端的菲律宾和越南;日本将中国列为主要防卫对象,日方认为中国军费增长超过实际经济增长很难让人接受,中国什么时候开始削减军费,周边对中国的信任就增强了。更应引起重视的是,周边国家之间正加强军事合作,联合制衡中国的意图越来越明显。

美国是亚太地区绝对的军事霸权国家,对亚太地区的安全结构和政治格局具有决定性的影响力。随着美国战略重心的加速东移,未来一段时间,东亚是美国军事战略关注的首要地区,中国是其防范重点对象;美国将进一步扩展在中亚地区的影响力;为维持反恐成果和地缘战略利益,美国将在阿富汗长期存在,并重视与印巴的军事合作,提升其在军事坐标中的位置。在美国的战略部署棋盘上,东南亚是其战略依托之地,战略部署已经成熟稳定,而中亚和南亚是其势力重点拓展之区。从地缘的角度看,美国正在加强从东亚、东南亚到南亚和中亚的战略链条连接力度,一旦顺利完成且加固,那么就意味着环形包围圈构建完毕,在欧亚大陆就很难出现对其霸权构成挑战的国家。

从周边国家对中国的态度和外交战略取向看,美国将日益重视能源通道的控制力。美国正利用在亚太的军事存在、联盟体系,以及通过在中亚和南亚的军事存在,对中国海上力量的发展形成强有力的制约。目前,美国国内正在论辩中国发展航母的动机与意图,甚至出现了中国是否将发展“以航母为中心的海军”这样的争论。有的人认为,中国海洋安全战略的目标是发展有限的海军能力,以提升中国在不涉及美国时捍卫地区利益的能力,保护不断扩大的海外利益,执行非传统安全使命,实现军事外交,展示负责任国际形象,以及提升中国的声誉。而有的人则认为,边界争端不会导致安全冲突,相反,是安全冲突带来边界争端。边界争端升级是安全冲突发展的象征,而不是原因。例如,南海周边国家之所以能挑战中国,是因为他们享受着美国的保护,而这主要是基于美国在西太平洋和南海的海上优势。

5.非传统安全威胁上升

日本特大地震、海啸和核泄漏三重灾难、以泰国为代表的东南亚洪灾、美国从阿富汗撤军后中亚和南亚地区复杂的安全形势、中国海外投资在缅甸遭受损失等,都表明本地区深受非传统安全威胁的影响。非传统安全问题出现社会化和地区化的发展趋势,直接影响到民生。

2011年自然灾害频频袭击周边地区,给人们的生命和财产安全带来巨大挑战。日本大地震引发的海啸灾害以及核泄漏事故,因其危害强度大、波及范围广,迅速上升为举世瞩目的非传统安全问题,位居美联社评选的2011年十大国际新闻的第二位,仅次于本·拉登被击毙。此次事件对全球核安全和能源的安全利用产生了深远的影响,引发了各国对核能利用政策的激烈辩论。重新审视核电站的安全措施,成为各国确保核能安全的首要任务。本次核事故也为国际和平利用核能机制提出了新的挑战。全球核能复兴的步伐将显著减缓。东京电力公司将大剂量、高浓度辐射水排入大海的行为,还引发了周边国家的抗议,此举可能对海洋环境和生态带来复杂和长期的影响。

20117月以来在泰国东北部、北部和中部泛滥的特大洪灾持续了近4个月。10月份,首都曼谷的灾情一度达到“危急的临界点”。特大洪灾的爆发不但造成巨大的生命财产损失,也是对新政府执政能力的一次考验。除灾情严重的泰国外,受洪灾影响的还有越南和马来西亚等东南亚国家。

本·拉登被击毙标志着美国的反恐战争取得重大胜利,奥巴马总统20116月宣布正式启动从阿富汗撤军进程,对中国的安全将产生复杂的影响。

首先,美国不会完全撤离阿富汗,其撤军的战略意图是要在中亚站稳脚跟,欲走还留,在中亚地区形成多个战略支点,以便以点带面地在中亚建立军事基地网络。未来,乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦以及美国拥有“国际转运中心”的吉尔吉斯斯坦都有可能成为美国在中亚的战略支点。大国在中亚竞争的阴影仍无法消散。

其次,美军撤离阿富汗会增加中国反恐和打击分裂主义的压力。“9·11”后,中美在反恐方面保持合作,有利于中国打击“东突”分子和“三股势力”。随着美军的撤离,阿富汗局势趋向恶化,中亚的恐怖势力和宗教极端势力可能重新抬头并伺机而动,影响中亚和中国西部地区的稳定与安全。中国西部将面临严峻的反恐和反分裂主义的压力。

历经十年,美国以极大的代价认识到,仅凭武力和战争并不能解决阿富汗甚至南亚地区的恐怖主义问题,阿富汗战争是一场不可能打赢的战争,因此,美国开始转向民用重建和外交,美国“新丝绸之路”计划浮出水面。20117月,美国国务卿希拉里在参加第二次美印战略对话期间首次提出“新丝绸之路”计划。922日联合国大会期间,希拉里与德国外长和阿富汗外长共同主持了一个由30多个国家外长参加的“新丝绸之路部长会议”,专门讨论“新丝绸之路”计划。美国抛出“新丝绸之路”计划,目的就是借助国际社会的努力,打造一个连接南亚、中亚和西亚的经济与运输网络,通过巴基斯坦和阿富汗,将经济发展最为迅速的印度甚至整个东南亚与油气资源丰富的西亚国家连接起来,利用国家间、地区间的优势互补,强化阿富汗的枢纽作用,促进包括阿富汗在内的相关国家的经济社会发展。美国的反恐战争,从单纯注重军事战略、依靠自身和少数北约成员,转变为军事战略与经济战略并重,并开始借助地区国家的力量实施其“非军事战略”。美国倡议“新丝绸之路”计划,就是这种转变的关键一步。

2011年“湄公河事件”凸显航道安全的重要性。湄公河流域的安全形势复杂严峻,山高林密、通信不畅导致跨国犯罪猖獗,已严重威胁沿岸国家人民群众的生命财产安全,影响本地区的和平稳定。1126日,中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议宣布,四国将在湄公河开展联合巡逻执法工作,共同维护湄公河流域安全稳定,促进湄公河流域经济社会发展和人员友好往来。中方将在联合巡逻执法装备和人员培训方面向老、缅方提供帮助。此举意味着,中国为维护区域安全提供公共产品,朝着建立切实的地区非传统安全合作框架迈进了一大步。当中国的地区利益能够得到制度化的保障时,中国的地区战略才能顺利推进。

2011930日,缅甸政府叫停密松水电站建设,凸显非传统安全问题与传统安全问题的紧密联系。缅甸总统吴登盛对搁置电站项目的解释是,该电站可能会“破坏密松的自然景观,破坏当地人民的生计,破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼,气候变化造成的大坝坍塌也会损害电站附近和下游居民的生计”。随着大选后缅甸国内政治环境和媒体环境的宽松,在缅甸,密松水电站开发问题不完全是经济和环境问题,实际上变成了政治问题和“民意”问题。但是,密松水电站在缅甸和国际社会之所以被热炒,事实上是西方非政府组织长期不遗余力煽动的结果。这与美国、日本和印度积极干预、影响和拉拢缅甸,疏远缅中关系不无关系。

因此,从长期来看,在应对非传统安全问题上,构建软实力是重要的。如果从软实力的角度看非传统安全问题,那么两者之间存在着紧密的关联度。比如日本经过战后60多年的努力,已经在全世界形成自己的独特软实力优势,这种优势未必需要美国来加以保障,也并不与中国和平崛起相冲突,它们是人类为追求和平与繁荣而获得的经验积累。特别是在突发性的自然灾害面前,单独某一国的技术积累和智慧还不够,需要国际协作。全球性问题的增生,迫使国家利益的内涵已不能局限在领土范围之内,而是呈现出全球性、地区性关联。

二、雁型安全模式的升级与美国的“太平洋世纪”

随着伊拉克战争进入尾声和从阿富汗撤军,美国将外交关注的焦点重新向亚太转移。201111月,美国国务卿希拉里·克林顿在《外交政策》杂志上撰文指出:今后10年美国外交方略最重要的使命之一是大幅增加对亚太地区外交、经济、战略和其他方面的投入。希拉里承认,中美关系是美国有史以来最具挑战性和最具影响力的双边关系,为了管理这种关系,美国的外交政策必须加速转型。实现这一战略转型的重要举措是,美国将把各种外交资源——包括最高级别的官员、发展专家、跨部门团队和永久资产——分派到亚太地区的每个国家和角落。奥巴马政府亚太战略的调整包含政治、安全和经济的内涵,目标是要维护美国在亚太地区经济、安全秩序和地区机制上的主导地位,化解中国崛起对美国领导地位的侵蚀和挑战。美国政府高官在多个场合宣扬,21世纪是美国的太平洋世纪,其主宰世界的雄心和霸气溢于言表。

1.美国主导的雁型安全模式升级

2010年开始,美国逐步在中国周边构造“雁型安全模式”。美国重返亚洲不仅使中国直接面对美国日益增强的战略挤压,也使中国与周边国家的政治互信有所减弱,国家间关系朝着不利的方向发展。在这种模式中,美国是雁首,第二梯队是美日、美韩同盟,尤其是美日同盟被置于首要位置,是美国在亚太地区的“基石”,美日韩三边存在形成军事同盟的迹象。第三梯队是美国与澳大利亚、菲律宾和泰国等盟国的关系。第四梯队是美国与印尼、越南和印度的关系,显著特点是以地区为平台,呈现出网络化发展趋势,这也是美国塑造亚太地区秩序的最广阔依托。

“雁型安全模式”是冷战以来美国亚洲战略的第三个阶段。从冷战开始到21世纪初期,美国亚太安全战略大致经历了两个阶段:第一个阶段是以前苏联为对手的轴毂模式,第二个阶段以日本为对手的扇形模式,这两个模式各自具有明确的运行模式和内在机理。美国亚太安全战略的不同模式并非是替代性关系,而是逐步累积,后者在前者的基础上进一步拓展形成。战略与政策的继承性大于变革性,是美国国际战略的一个突出特点。第三个阶段的“雁型安全模式”正是综合美国对苏战略、对日战略的历史经验,以军事、经济两手都要硬的方式应对中国的崛起。中国成为美国制定亚太战略的首要因素,美国的对华战略已经站在美国亚太战略之上,挟亚太以制衡中国正是美国战略的手段。

2011年美国对其主导的雁型安全模式进行升级,主要表现在:

首先,进一步强化与盟国的双边安全合作。

希拉里表示,与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的条约联盟是美国亚太战略的支点。3月份日本大震灾加强了非对称性的美日同盟关系。美军的救灾努力凸显了铁血同盟的正面形象,有利于美日同盟的稳定。震灾后上台的野田首相强调“日美同盟是日本安全和外交的基础和最大财产”,主张以稳固的日美同盟为基础推进与亚洲邻国的关系。野田内阁已决心进一步推动日美同盟的发展,认真解决普天间基地搬迁问题。如果野田内阁在基地搬迁问题上取得进展,可以预计美日同盟将进一步提升。美日两国已达成新的协议,由日本政府出资50多亿美元以确保美国军队常驻日本,两国将加强情报共享,并启动关于亚太事务的战略对话。

美韩同盟进一步强化。“天安舰”事件后,美韩密集的联合军演使两军协同作战能力进一步加强,美韩在朝鲜半岛问题上保持密切合作。20111012日,《美韩自由贸易协定》在美国国会获得通过,这使美韩军事同盟关系增添了新的“经济”要素。韩国总统李明博表示,“美韩自由贸易协定将揭开两国关系的新篇章” ,未来美韩在安全和经济领域的合作将进一步增强。

在美泰、美菲、美澳双边层次上,美国也进一步深化了同盟关系。希拉里1116日在菲律宾访问时,双方签署了《马尼拉宣言》,美国承诺为菲律宾提供军事和经济领域的合作,并协助菲律宾防卫“海域疆界”,希拉里表示希望升级两国的同盟关系。面对半个世纪以来最严重的大水灾,泰国政府请求美国派直升机协助监控洪水灾情,希拉里16日晚到访泰国时表示,美国将向泰国提供民用和军事援助。

奥巴马于1116日访澳大利亚后,美澳两国首脑就加强军事合作达成共识。根据新签署的军事协定,从2012年开始至2017年,美国将在澳最大的海军基地达尔文港部署最多2500名军人,以增强对亚太地区的军事辐射力,特别是南海地区。这一协议标志是越战以来美国首次在太平洋地区扩大长期军事存在。值得进一步指出的是,美国在澳大利亚的驻军不仅直接影响南海局势,也将通过间接的方式影响中国周边安全环境。比如.如果2012年东帝汶选举出现乱局,那么美澳同盟必然加以干涉,加上日本在该领域的影响力,势必使东盟的分化加深,从而影响中国——东盟合作的大局。

其次,“雁型安全模式”中不同梯队间加强多边安全合作,共同应对地区安全挑战和中国崛起。

随着南海争端的白热化,美国不仅增强在太平洋的军事实力,还主导和支持“雁型安全模式”不同梯队成员间的安全合作。在美国主导的“雁型安全模式”中,既包括了南海争端的主要相关方菲律宾和越南,又包括日本、澳大利亚、印度等国,它们分别处于梯队的不同层次,除了直接与美国保持紧密程度不等的安全合作外,彼此之间还存在密切而频繁的互动,它们的共同目的就是制衡中国。日本新政权试图以南海问题为由头,借美国之威,拉拢印度、澳大利亚以及菲律宾等国,构建约束中国的多边海上安全机制,20119月,日本和菲律宾发表了包括加强南海安全合作等内容的联合声明,菲律宾和日本还达成共享海上情报协议,日本同意出资训练菲海岸警备队。10月,日本新任外相玄叶光一访问新加坡、马来西亚和印尼,旨在深化与东盟各国在海洋安全上合作。日本还与越南签署了海洋战略安保协议,一致同意在南海问题上采取同一协调的政策,应对中国在南海主权问题上的强势动作。日本和印尼认为有必要构建多边框架解决南海纷争,印度也加强与越南在油气勘探开采、军事等方面合作。

美国推动联盟的多边化出现新的进展。延坪岛炮击事件后,美日韩军事三边体制成型。除美日韩三边外长会谈外,美韩联合军演邀请日本观摩,美日联合军演也首次邀请韩国参加。美国还重建与新西兰的安全关系,目前美澳新三国在一系列问题上紧密合作,不仅包括东北亚局势,也包括斐济和其他岛国及南太平洋的发展问题。美国也积极支持美日印的新三边对话。

2.强力推进TPP框架协定,打造美国的“太平洋世纪”

20111112日在夏威夷举办的APEC非正式领导人会议上,美国宣布与8个国家(澳大利亚、文莱、智利、马来西亚、新西兰、秘鲁、新加坡、越南)达成TPP(《泛太平洋战略经济伙伴关系协定》)框架协定,日本也正式宣布加入TPP谈判。美国希望高标准的TPP能够成为样本,最终形成亚太自贸区。如果TPP建成,将成为世界上最大的自由贸易区,对跨太平洋的贸易整合产生重大影响。

在欧洲深陷债务危机对美国出口带来不利影响之际,美国更加看重亚太的经贸潜力。美国商务部长表示,亚太可以弥补对欧洲出口的缺口。美国强力推进TPP,很大部分是冲看中国来的。美国副国家安全顾问罗兹接受采访时称,亚太经合组织夏威夷会议的主要目的就是明确发出这样一个信号,即在中国崛起的背景下,美国将全力参与构建亚太地区经济、安全和政治的未来。

TPP不仅是经贸安排,更是一个战略的考量。美国的目的除了要分享亚洲高速经济增长外,更看重的是掌握亚太区域统合的主导权。TPP一旦运转,将对中国产生复杂影响。首先,亚太地区其他经贸体制将面临被架空和掏空的危险,亚太地区也将会更加分化。这可能使中日韩自贸区谈判前景黯淡,东盟主导的10+3机制的作用也被弱化。东盟已经意识到达一点,开始加快了以东盟为中心的自由贸易协定的政府间磋商。

其次,美国主导下的TPP使美国成为亚太经贸机制的中心,这将改写亚太经贸版图。TPP旨在处理各种非关税的贸易屏障问题,包括政府采购、国有企业行为、监管融合以及知识产权保护。奥巴马极力推动TPP意在实现美国出口翻一番的目标,其背后一方面是调整国内政治经济结构,适应新一轮以金融服务业为目标的自由化,另一方面也想让东亚的经济增长不那么依靠中国市场,打断中国越来越引领东亚发展的势头。

最后,除经贸之外,TPP的影响不可避免地扩展到军事和政治领域。TPP的经贸吸引力将增强成员国之间的凝聚力,同样也会形成政治和军事上的共同意识。日本民主党政调会长前原诚司认为不要将TPP看做是美国的对华包围圈,此话明显是“此地无银三百两”,美国TPP战略最重要的内容实际上是搞一个美日自由贸易协定。日本部分有识之士是明确知晓其中利害关系的,TPP引发的日本国内政治对立短期内难以消除。

3.积极参加东亚峰会,塑造亚太地区多边架构

2011111 9日,第6届东亚峰会在印尼巴厘岛举行。美国和俄罗斯正式参与东亚峰会,标志着东亚峰会进入发展的关键时期,将产生复杂的地区效应。

首先,影响东亚合作进程。过去,坐在东亚合作驾驶员位置的东盟习惯于协商一致、不干涉内政,强调舒适度,美国的加入,有可能给东盟国家带来更大的压力,冲击东盟的话语权并迫使其在区域合作议程方面作出调整,设置更多美国所期望的区域议程。东盟如果想继续领导东亚合作,将不得不更加谨慎地在中国和美国之间寻求平衡。此外,如何协调东亚峰会与地区内外既有合作机制的关系也将是一个紧迫的课题。特别是东亚峰会与东盟+中日韩(10+3) 、中日韩机制及APEC的关系。如果中、美、俄能共同为地区安全稳定提供公共产品,推进建立一个稳定的多边地区安全架构,有可能进一步推进东亚合作进程,给东亚中小国家带来更多的资金、技术、市场及各种发展机遇。但是,如果因各方利益冲突难以调和而导致东亚峰会成为中、美、俄等大国竞争的场所,或是峰会内部形成集团和阵营对抗,东亚峰会和东亚合作进程必将毁于成员国激烈的内部倾轧。

其次,削弱中国的地区影响力。美国参加东亚峰会对中国崛起进程或将产生不利影响。制衡和防止中国在东亚确立优势和支配地位,是美国选择加入东亚峰会的重要动因之一。可以预见,加入东亚峰会后,美国在峰会制度设计和议程设置方面不会选择消极无为,这必然对中国在东亚峰会中的参与力、贡献力和影响力构成限制和冲击。美国加入东亚峰会不仅具有象征意义,而且有助于东盟从一个“清谈馆”转变为务实的组织。东盟不可能无视美国的意愿,一成不变地坚持东亚峰会原有的运转方式。从这个意义上讲,美国的参与很可能会抵消近年来中国在东亚峰会内部扩大的影响力。

第三,用议题逐步改变峰会的定位。美国希望东亚峰会成为讨论地区战略和安全问题的场所。尽管中国一再强调不希望东亚峰会讨论南海议题,但随着美国和周边国家在海上安全方面密切互动与合作,未来中国在南海问题上将面临越来越大的多边压力。还可以进一步加以构想的是,美国、俄罗斯加入东亚峰会有可能对中国推动建设的上海合作组织产生影响。在中国两翼的安全框架中,西部地区受到北约的压力日益增大,而东部地区则不断遭到美国的挤压。

由于亚太地区的未来走向攸关美国利益,可以预计,即使排除国内政治因素(2012年选战)的影响,亚太地区在未来美国对外战略中的地位仍将不断上升,美国对该地区相应的战略投入也将不断增加。事实上,目前针对亚太地区的新的美国大战略已经隐现,即在继续巩固和强化美国主导的亚太安全体系的同时,充分利用亚太地区既有或正处于塑形阶段的APECTPP和东亚峰会机制在经济上重返亚太,实现新一轮的战略扩张,绘制新的亚太贸易版图和权力版图。这是国际政治经济新形势下美国“机制霸权”的一次自我调整。在未来中长期内,能否有效利用成熟的伙伴关系和地区多边机制,将决定美国的“太平洋世纪”构想能否成为现实。

三、2012年中国周边安全形势展望

随着美国高调介入亚洲事务引发的连锁性反应,中国周边的安全环境趋于恶化,中国与周边国家关系的互动进程,正在告别过去十年的稳定态势,进入了一个战略摩擦期。中国与周边国家的政治互信将减弱,周边国家对我海洋经济资源的争夺将加剧,尤其是,中美之间的角逐将越来越决定亚太地区的秩序,为此中国应该调整周边外交战略。

1.中美战略竞争加剧

2011年,南海问题出现危机,表面上看是中国与越南、菲律宾的主权争端,但其实质是中美海权的较量。随着中国经济的发展和中国周边外交的拓展,维护海洋权益和稳定周边海域日益成为中国外交的重要内容。这与视太平洋为其“内湖”的美国的战略利益不可避免地产生冲撞。南海问题成为美国重返亚太的“抓手”,未来美国与周边国家深化海事安全合作,结成利益共同体抗衡中国的趋势将增加。为制约中国军事实力,尤其是海军实力的增长,美国未来还将通过其主导的“雁型安全模式”,加大在太平洋和印度洋的军事存在。对中国而言,海洋是国家利益拓展中必须坚持的内容,其挑战是如何让周边国家接受一个新的海洋秩序。

受限于技术,中国发展航母短期内根本不会对美国海上安全直接构成挑战,但是在外交层面上会使得美国的对华政策更加政治化。中国发展航母的目的十分明确:中国不当海上霸主,不争夺海上霸权和地区霸权,不以任何国家为作战目标,不对他国构成安全威胁。中国将来拥有航母只会对亚太地区的和平稳定发挥更加积极的作用,中国防御性的国防政策和近海防卫战略不会改变。但是对美国的一部分人而言,中国海上力量增强却是挑战海上安全的信号。一部分专家认为,面对中国海上力量的发展,美国无需立即改变其军力发展计划,只要持续增加在太平洋西海岸的海军部署,并加强与该地区盟友的防务合作以及提升美国航母在该区域内港口的存在,就可以维持美国在西海岸的海上优势。

在美国新一轮战略扩展的背景下,中美关系也步入了战略焦虑期。美国的战略焦虑在于中国崛起所带来的不确定性。特别是中国的军事现代化进程可能改变地区力量平衡,产生包括领土在内的更多利益诉求,对美国主导的地区秩序构成挑战。中国的焦虑则在于周边安全环境的不确定性,特别是因美国重返亚太而引发的安全上和经济上的联动效应。战略焦虑的现实存在,中美实力对比的不对称性和对彼此战略意图的错误认知,可能放大中美之间的分歧,使得中美之间风波不断。如果美国的权力是建立在抵消和解构中国对区域影响力的基础上,中美关系就难以得到持续、健康的发展。

中美竞争加剧促使中国周边的利益分化重组加快。通过对中国周边外交的回顾与展望,我们发现,“周边”的范围随着中国国家利益的深化而延展,目前已经发展为一个具有多个层次的地区体系。在这样一个周边世界中,传统安全与非传统安全交织、发达地区与欠发达地区衔接、霸权国家与地区强国共存。尽管以欧洲经验为基础的国际关系理论认为,实力增长必然导致军事扩张,但中国试图摆脱历史的宿命,避免与美国及其盟国发生激烈的冲突。总体而言,中国的目标是塑造一个更加均衡的地区秩序,这个秩序既能容纳美国的利益,也能扩展中国的利益,同时确保周边国家从中国的崛起获得越来越多的利益。

2.大选年可能引发地区外交格局新变化

每次大选不仅意味着国内政局的更替,也意味着地区局势的调整。新领导人上台,变革财经政策将对市场走势产生重大影响,这种波动有时足以影响到国家的对外政策。更为直接的是,新领导人为满足国内民族主义压力,以对外政策的强硬缓和国内矛盾,这可能让周边国家在观察政策走向时产生误判。

2012年美国、韩国、俄罗斯、中国台湾地区等都将迎来大选,中国也面临着领导人换届。处于大选年的各国政府可能更加关注国内问题,但是选举中议题的炒作,也可能给地区国际关系调整带来新的压力和动力。

第一,中国成为美国2012年选举的重要议题,给中国外交带来压力和挑战。尽管美国选举拿中国说事早就不稀罕,但在美国战略决策界心理失衡的情形下,美国有可能把对华的情绪性、策略性看法,上升为国家的法律。一旦如此,中国将面临持续的压力。美国《华尔街日报》撰文指出,现在就想知道美国总统大选的赢家是谁还不可能,但很明显输家已经有了一个,那就是中国。共和党候选人在人民币汇率和中美贸易等问题上的强硬立场,使奥巴马政府面临着压力。

金融危机爆发以来,美国面临着内外困境。在国内,两党政治极化严重,关系紧张,围绕着债务上限问题的两党恶斗,让人们对美国政府的执政能力产生强烈怀疑;经济复苏乏力,失业率居高不下;外交方面深陷伊拉克和阿富汗战争泥潭,被迫实行战略收缩。美国诸多国内问题是在经济、政治、社会和战略等方面长期积累的结果,“占领华尔街”运动是生动体现。在即将到来的2012年大选中,美国选民将通过投票的方式决定其内政外交的调整和变革方向。在未来几年,随着美国内外战略的调整加速,且更多被国内问题、国内利益所左右,中美关系将承受更大的压力和风险。

第二,政府换届导致国家内外政策的调整,可能给地区安全形势带来新的挑战。以菲律宾为例,2010年阿基诺三世上台以来,为了巩固其在国内的统治地位,在南海问题上采取强硬立场,通过拉拢美国、日本抗衡中国,并推动南海问题国际化。在缅甸,20113月,吴登盛被缅甸议会选举为总统,组成了新的文官政府,掌握缅甸政权20多年的军方强人丹瑞宣布退休。缅甸新政府上台后一系列的新举措使中国与缅甸的关系发生微妙变化,尤其是930日,吴登盛突然宣布搁置中缅合作兴建的密松水电站,这一决定让中国感到措手不及,再次凸显了中国企业海外投资和中国周边外交的困境与尴尬。

韩国大选可能给朝鲜半岛局势缓和带来新的契机。“天安舰”事件以来朝鲜半岛出现剑拔弩张的紧张局势,与李明博政府对朝鲜的认知和强硬政策直接相关。如果新政权改变对朝鲜“崩溃论”的认知和僵硬的对朝政策,则可能迎来朝鲜半岛局势的缓和,进一步促进六方会谈恢复。201110月下旬,民间团体和各在野党统统推选出身于民间团体的候选人当选首尔市市长,反映出韩国政治下行的压力。2011年自“阿拉伯之春” 以来的系列“革命”表明,目前新一轮的社会意志渗透进政治体系,很可能引发诸多冲突。

选举对地区影响的复杂性还在于政策调整的频率、幅度在短期内都会加剧,有可能将使那些建立在经验上的外交手段失效。由于调整的叠加效应,即便是选举国自身也很难测度政策变化对地区局势的影响,从而使亚太地区存在着若干无法掌控的选举引爆点。这对各国领导人的政治掌控能力、外交决策部门的反应能力以及战略界的情报分析能力,都是一项严峻的考验。

3.以政经合一的方式管控周边局势

客观地说,中国周边局势的复杂化并不都是因为美国的介入。美国“雁型安全模式”的出现,其部分原因是因为美国认识到在亚太地区存在着多种威胁,包括传统地缘政治意义上的大国崛起,以及非传统安全意义上的跨国性问题等。在中国周边安全环境的动态演进过程中,之所以出现有的周边国家欢迎美国加入,有的国家拒绝美国加入,甚至有的国家既欢迎又警惕,其根本原因是中国周边国家处于不同的发展阶段和拥有不同的安全需求。

中国在周边地区安全的需求上既有美国的特征(威胁来源于国土之外) ,也有发展中国家的特征(影响安全的因素来自内部)。更加突出的是,中国将从一个典型的发展中国家向中等发达国家迈进,特别是东部沿海地区已经迈进中等发达国家水平行列,安全需求的升级非常明显。目前来看,中国有着多种安全需求:东北部,传统安全威胁、非法移民与跨境民族;东部沿海,领海争端、资源能源通道、进出口通道;西南部,领海领土争端、水资源、非法移民、毒品与跨境民族;西部,跨境民族、能源通道与“三股势力”。

以多个次区域为依托点的周边外交将是未来的一项战略性选择。近代史上,中国存在着以陆上为重心还是以海上为重心的战略论辩。随着资源多元化以及安全威胁的泛化,这种划分的讨论将逐渐失去意义。判断究竟是海上重要还是陆上重要,要看战略性资源的通道、安全威胁的等级以及替代性方案的可能性。中国的地理位置和所处的地缘政治环境,基本决定了中国需要采取一种合作性参与战略。因此,从次区域层次和问题领域来审视各个地区的安全等级秩序会更加有效。总体而言,中国的目标应该是塑造一个更加均衡的地区秩序,这个秩序既能容纳美国的利益,也能扩展中国的利益,同时确保周边国家从中国的崛起中获得越来越多的利益。

冷静地分析中国周边国家的力量对比,那么我们不得不承认,过去没有,现在依然没有,短期内也不会出现美国和中国之间的均势。尽管改革开放以后中国获得了持续的经济收益,但未来20年内权力的分配优势(尤其是军事能力)还是在美国这一边,特别是美国的同盟体系。按照客观的实力分布,那么只能说周边国家是追随美国,而不是制衡中国。弱小的一方依赖强者并不与历史经验相违背。如果历史经验还具有某种长期合理性的话,那么周边邻国不制衡中国的行为是符合东亚的历史情境的。中国外交依然要着眼于为发展创造条件和环境。

看待中国与周边的关系需要足够长远的眼光。尽管目前中国已经是周边数个国家的第一大贸易伙伴,似乎出现了某种经济上依赖中国的局势,但是我们一定要记住,如果把美国及其同盟体系算作一个整体,基本上所有的周边国家最大的贸易对象集团还是西方世界开创的贸易体系,甚至于中国本身也得益于这个开放的经济增长体系,至少加入 WTO10年充分证明了这一点。回顾自工业革命以来两百多年的历史,哪一个国家能够不断推动经济增长,让越来越多的人拥有高质量的生活,那么这个国家就拥有权力。

因此,对中国而言,要创造性地塑造稳定的周边战略环境。一方面,要增强与美国的战略互信与合作,管控双方的分歧,既要对美重视,但也不必处处围绕美国转。另一方面,要调整中国的亚洲战略,让周边国家更多地分享中国崛起的好处,减少周边国家对中国的焦虑。

延伸阅读篇目推荐:

    《美国“重返亚太”障碍重重》刘卫东,新华网20111211日。

   《亚太格局风物长宜放眼量——评析美国重返亚太战略》,丁刚等,《人民日报》20111223日。

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